
CISADA 真正開始「落地執行」,引發一場前所未見的全球撤離潮,讓伊朗第一次在金融與能源兩大命脈上同時遭到實質性孤立,但也清楚暴露出制裁的極限。
鏡頭對準杜拜,這是伊朗長年繞過制裁的最後大動脈。當歐洲與美國市場逐漸對伊朗關閉時,杜拜成為再出口與金融中轉的樞紐,貨物、資金、銀行關係都經由這裡進出伊朗。只要杜拜還在,伊朗就不算真正被切斷。
關鍵轉折來自政治與權力結構的改變。金融危機後,阿布達比出手拯救杜拜,也等於確立誰才是真正掌權者。這讓美國第一次有機會,從國家層級而不是單純對銀行施壓。Levey 帶著 CISADA 再度前往阿聯,清楚傳達一個訊息:繼續與伊朗往來,不只是「風險高」,而是可能直接失去美元體系的門票。
最具象徵性的場景,是阿聯外交部長 Sheikh Abdullah 親口承認「我看了你在杜拜的簡報」。這代表制裁已經不只是技術問題,而是直接進入最高政治決策層。當 Abdullah 確認世界主要金融中心確實正在集體撤離後,阿聯正式表態。中央銀行切斷與受制裁伊朗銀行的往來,並要求全體銀行把伊朗視為高風險對象。這一步,等於切斷伊朗最後一條主要金融生命線。
接下來,制裁開始呈現「連鎖反應」。美國財政部不再只盯著大型銀行,而是把執行範圍擴散到中亞、高加索、甚至塔吉克等小型金融體系。這一段特別凸顯一個新現實:在美元主導的系統裡,沒有真正的「小銀行」。任何一個節點,都可能讓伊朗重新連上全球金融網路,因此必須逐一清理。
金融撤離之外,更震撼的是能源產業的「有序出走」。CISADA 中的「特別條款」發揮了關鍵作用。歐洲大型能源公司不再對抗美國,而是主動與華府協商撤離方案,在合法、安全的情況下收回投資、退出伊朗。義大利的 Eni 成為範本,接著 Shell、Total、Statoil 以及日本的 Inpex 相繼離場。短短幾個月內,幾乎所有西方與日本能源巨頭全面撤出伊朗。
這次撤離,幾乎沒有真正動用二級制裁。 威脅本身就已經足夠。失去美元、失去對應銀行關係,代表企業的全球業務將直接癱瘓。制裁從「需要執行」的法律,變成「自動生效」的市場規則。
但結尾也點出現實的陰影。當歐洲與日本撤離,中國選擇補位。中石油等國營企業接手伊朗油田,顯示制裁雖然能重塑大部分全球秩序,卻難以完全壓制一個仍然能賣油、且有大國撐腰的國家。到 2011 年,伊朗幾乎被排除在全球經濟之外,但它與中國的連結,以及源源不絕的石油收入,仍然撐住了政權與核計畫。
Chapter 15: The Last Bastion
第15章:最後的堡壘(Chapter 15: The Last Bastion)
在幾乎完成對伊朗金融體系的全面封鎖後,美國制裁機器碰上真正的極限,就是石油與伊朗中央銀行,這是經濟戰爭中最危險、也最具破壞性的最後堡壘。
Stuart Levey 成功把 TFI 打造成橫跨兩個政府的制裁中樞,讓全球金融體系對伊朗形成條件反射式的排斥。但即使金融制裁已近乎全面成功,戰略上的關鍵問題仍然存在:伊朗的核計畫不但沒有停下來,反而持續擴張。 這直接動搖制裁是否真的能取代軍事行動的核心論點。
隨著以色列總理 Netanyahu 公開質疑制裁效果、並認真規劃軍事打擊,歐巴馬政府面臨時間壓力。經濟制裁團隊必須證明,還有「最後一張牌」沒出。這張牌就是伊朗的石油出口,也是伊朗政權真正的命脈。
金融制裁之所以有效,是因為對銀行來說,失去美元體系的代價遠高於和伊朗做生意的收益。但石油不同。石油是實體資源,是各國經濟的必需品。伊朗的國家預算與外匯收入高度依賴能源出口,在 2011 年高油價環境下,伊朗甚至可能在制裁下賺得更多。
所有油款最終都流向同一個節點:伊朗中央銀行。而這正是美國多年來刻意避開的紅線。制裁一個主權國家的中央銀行,代表美元體系被公開武器化,可能動搖美國作為全球金融秩序管理者的信譽,也可能迫使其他大國重新思考去美元化。
更現實的風險在於市場。章節詳細描述財政部國際事務部門(IA)的內部評估結果:如果制裁伊朗中央銀行,全球油價可能衝破每桶 200 美元,引發通膨、失業與經濟衰退,甚至讓美國自己陷入「核冬天等級的經濟衰退」。更諷刺的是,在高油價環境下,伊朗未必會因出口減少而受重創。
同時還有地緣政治風險。如果中國與印度拒絕配合,華府是否真的敢對這些大國企業實施二級制裁?一旦不敢,制裁的心理威嚇效果就會全面崩解,美國多年建立的經濟威信可能瞬間破產。
國會鷹派並不接受這些顧慮。章節透過 Mark Kirk、Bob Menendez 與 Chuck Schumer 等人,呈現國會幾乎壓倒性地要求制裁伊朗中央銀行。這股政治壓力甚至被用來作為人事籌碼,迫使 David Cohen 私下承諾推動相關評估。
歐巴馬政府陷入兩難。內部判斷顯示這一步風險極高,但又不能公開承認「我們不敢」,否則會向伊朗與以色列暴露真正的紅線。最後,白宮選擇一種策略性的說法:反對制裁中央銀行,理由不是經濟風險,而是盟友團結與外交協調。
美國的經濟戰爭在伊朗問題上來到關鍵分水嶺。金融體系幾乎被清空,但真正能動搖政權的石油收入,卻牽動全球經濟、美元地位與大國關係。這不是技術問題,而是一場賭上世界秩序的抉擇。也是在這裡,制裁第一次不再只是「會不會有效」,而是變成「美國是否承擔得起」。
Chapter 16: 100–0
第16章:一百比零(Chapter 16: 100–0)
伊朗一連串高度挑釁行為,徹底改變政治氣氛,迫使美國跨越原本不敢碰的紅線,國會以 100–0 的壓倒性票數,正式把「制裁伊朗中央銀行」變成不可逆的國家政策。
章節一開始描寫 2011 年秋天情勢急轉直下。伊朗被揭發策劃在華府暗殺沙烏地阿拉伯駐美大使,而且對平民傷亡毫不在乎。這起事件在華盛頓造成巨大震撼,也強化一個恐懼:如果這樣的政權擁有核武,或把核材料交給代理人組織,傳統嚇阻理論可能完全失效。對制裁官員而言,這代表時間正在耗盡。
緊接著,IAEA 發布史上最嚴厲的報告,確認伊朗長期進行與核武相關的秘密活動,徹底粉碎「和平核能」的說法。英國、法國開始公開支持制裁伊朗中央銀行,歐盟甚至討論全面石油禁運。當伊朗民兵衝進英國駐德黑蘭大使館、短暫挾持外交人員後,歐洲最後的猶豫也消失了。
這讓歐巴馬政府原本用來阻擋國會的說法站不住腳。過去白宮主張,制裁伊朗中央銀行會傷害盟友能源安全、破壞國際團結,但現在正是盟友自己要求更強硬行動。國會鷹派 Kirk 與 Menendez 抓到時機,在國防授權法案中直接塞入「必須制裁伊朗中央銀行」的修正案,白宮已幾乎沒有政治空間。
面對不可避免的局面,財政部與國務院技術官僚提出折衷方案。不是立刻切斷伊朗石油收入,而是對中央銀行實施制裁,同時給各國「豁免空間」,只要在六個月內明顯降低購買伊朗石油,就能暫時免於制裁。這種設計的目的,是把衝擊拉長、分散,避免油價瞬間暴漲,也讓對伊朗的壓力隨時間累積。
Menendez 接受了這套設計,並把它寫進妥協版本。但白宮仍然極度焦慮,尤其是內部早已知道,一旦油市失控,後果可能是嚴重通膨與經濟衰退,只是這個評估不能公開。財政部長 Geithner 最後仍簽署反對修正案的信函,試圖做最後阻擋。
結果適得其反。國會不但無視行政部門警告,還在公開聽證會上痛斥白宮拖延、低估威脅,甚至把過去制裁的成功歸功於國會而不是政府。最終,修正案在參議院 100 比 0 通過,沒有任何人敢投反對票。制裁推手 David Cohen 成了把國會「逼到全面一致」的人,連 Geithner 都半諷刺半讚嘆地恭喜他,儘管這個結果其實代表行政部門徹底失去主導權。
伊朗自己的行為,讓原本被視為「過於危險」的制裁選項變成政治上的必然;經濟戰爭從行政部門精算控制的工具,變成國會主導、不可回頭的國家意志。從這一刻起,制裁伊朗中央銀行不再是「會不會做」,而是「怎麼做、能不能承受後果」。
Chapter 17: Good Cop, Bad Cop
第17章:軟硬兼施(Chapter 17: Good Cop, Bad Cop)
美國正式把「金融制裁」升級為「全球能源與支付體系重組」,透過「好警察/壞警察」的分工,一邊由國會施壓,一邊由行政部門技術性落地,成功大幅削減伊朗石油出口,並開始鎖死伊朗的石油收入。
故事一開始,情勢已進入高風險階段。伊朗威脅封鎖荷莫茲海峽,但在國會壓倒性支持下,歐巴馬仍簽署 Menendez–Kirk 修正案,正式對伊朗中央銀行下手,同時保留「逐步減量」的豁免設計。幾乎同一時間,歐盟不只宣布石油禁運,還禁止歐洲保險公司替伊朗石油運輸承保,等於從金融與實體兩端同步掐住伊朗石油出口。
在以色列方面,納坦雅胡政府已認定伊朗接近「免疫區」,軍事攻擊的準備愈來愈明顯。這反而讓歐巴馬政府必須證明,經濟戰爭真的能產生實質效果,否則就可能被戰爭拖下水。
真正的關鍵在於「怎麼執行」。美國無法像過去對伊拉克那樣靠軍艦封鎖油輪,而是改用金融節點,監控「誰付錢給伊朗中央銀行」。法律設計刻意模糊「明顯減量」的定義,讓行政部門有操作空間,避免油市瞬間失衡。
在這裡,「好警察/壞警察」的角色分工成形。國會扮演壞警察,不斷丟出更激進的制裁提案,甚至威脅制裁 SWIFT;行政部門則對外扮演好警察,私下告訴各國「我們也被國會逼」,同時提供務實的退場與替代方案。這種結構,反而強化了美國談判的可信度。
能源外交成為核心戰場。國務院能源事務團隊成功讓日本與南韓承諾減少約 20% 的伊朗進口。印度表面否認配合制裁,實際上在「能源安全」名義下完成減量。中國公開反對美國「長臂管轄」,但透過一則低調的能源期刊公告,悄悄降低伊朗占比,美方心照不宣地接受這種「中國特色的遵守」。
結果遠超預期。到 2012 年夏天,伊朗石油出口每日減少約一百萬桶,跌幅接近四成。原本最令人擔心的油價失控,最後被美國頁岩油革命意外化解,美國產量暴增,填補了伊朗缺口,油價穩定下來,打破財政部內部最悲觀的預測。
國會並未就此停手,轉而盯上 SWIFT,迫使歐盟立法,切斷伊朗銀行的金融訊息管道,這是前所未有的制度性突破。接著,當國會試圖把伊朗石油出口壓到「零」,行政部門再次選擇「轉向而非硬擋」,提出更聰明的設計。
最關鍵的創新,是「海外託管帳戶」。伊朗仍能賣油,但錢必須留在購油國的銀行帳戶,只能用來購買非制裁商品與人道物資,無法匯回伊朗。這代表伊朗石油可以繼續流動,但政權幾乎碰不到石油收入本身。經濟命脈沒有被切斷,卻被徹底鎖住。
章節最後點出一個核心結論。國會確實不斷加壓,像壞警察一樣丟出不可能的要求;但真正把這些政治命令轉化為可執行、有效、而且沒有引爆全球危機的,是行政部門內那群制裁技術官僚。沒有他們的「制度工程」,這場經濟戰爭早就失控。
美國不只是制裁伊朗,而是在重寫「石油怎麼賣、錢怎麼收、誰能用美元」的全球規則;國會負責施壓,行政部門負責讓世界真的照做。Chapter 18: Landslide
第18章:壓倒性勝利(Chapter 18: Landslide)
經濟制裁終於跨過臨界點,從「外在壓力」轉化為「內部崩塌」,直接動搖伊朗的社會、經濟與政治結構,並最終改變選舉結果。
前半段描寫的是制裁「真正生效」的時刻。隨著石油出口被大幅削減、石油收入被鎖在海外託管帳戶,伊朗中央銀行再也無力撐住匯率。2012 年夏天,里亞爾對美元的價值在短短數月內腰斬,成為經濟戰爭最直觀的計分板。這不只是金融數字的變化,而是全面性的生活衝擊。
貨幣崩跌迅速擴散到民生層面。進口成本暴增,雞肉這種日常蛋白質主食價格暴漲三倍,養雞場大量倒閉,甚至引發政府要求影視作品不要出現「吃雞」畫面的荒謬場景。通膨失控、青年失業率居高不下,社會開始瀰漫「回到兩伊戰爭年代」的集體恐懼。
伊朗政權首次公開承認制裁的殺傷力。
最高領袖哈米尼不再否認,而是直接承認經濟危機源自制裁,並提出「抵抗型經濟」作為官方路線。這是一個關鍵心理轉折,代表政權內部也明白,問題不是管理失誤,而是外部壓力已經深到無法忽視。
伊朗的政策回應幾乎全部失敗。三層匯率制度不但沒有穩定市場,反而引爆恐慌性換匯,里亞爾在一週內再度暴跌三成。德黑蘭大巴扎的保守派商人罷市上街,高喊反政府口號,甚至出現「我們不要核能」的口號,直接把經濟痛苦與核政策連結起來。這在政治象徵上極其震撼。
制裁的「制度性效果」開始自我強化。HSBC 被重罰 19 億美元,成為全球銀行業的警示教材。更具象徵意義的是,曾經主導制裁設計的史都華・李維(Stuart Levey)進入 HSBC,全面重塑合規體系。金融體系不再只是被動配合制裁,而是主動內化制裁邏輯,變成全球標準。
同時,美國成功把「海外託管帳戶」機制落實到日本、韓國,甚至中國。伊朗可以賣油,但幾乎動不了錢,只能看著數十億美元躺在國外帳戶裡。工廠買不到零組件,被迫停工裁員;真正能活下來的,只有有特權的政權圈內人,社會不滿進一步累積。
伊朗嘗試走私、換船、洗金、繞道土耳其的所有花招,最後全部被抓包,甚至牽扯出後來震撼國際的黃金換石油案件。這些段落要傳達的是:在高度制度化的金融制裁下,零星漏洞已經無法逆轉整體趨勢。這一切,構成了 2013 年總統選舉的背景。經濟痛苦已經無法被掩蓋,選民最關心的只有一件事:制裁怎麼解除。當魯哈尼首次在電視辯論中公開質疑核外交路線,直言「離心機轉得再快,人民生活不能停擺」,等於替整個社會說出壓抑已久的真話。
選舉結果是一場雪崩式勝利。魯哈尼以 51% 的得票率直接勝出,代表「解除制裁、恢復正常生活」成為壓倒一切的民意主軸。經濟崩壞迫使選民集體轉向。
經濟戰爭確實改變了伊朗的政治表面,但真正的權力仍然掌握在最高領袖手中。 制裁已經證明能逼迫選民、逼迫政府、甚至逼迫官方論述轉向,但能否逼動那個最終決策者,仍然未知。Chapter 19: The Freeze
第19章:全面凍結(Chapter 19: The Freeze)
美國在達到「最大經濟壓力」後,正式把制裁從懲罰工具轉化為談判籌碼,透過有限、可逆的解凍資金,換取伊朗核計畫的「凍結」,開啟以經濟戰爭逼出外交協議的關鍵轉折。
魯哈尼意外大勝,讓華府意識到制裁不只重創經濟,也正在改變伊朗的政治計算。真正關鍵的,不是公開外交,而是早在 2011 年就啟動、由阿曼蘇丹居中牽線的秘密管道。這條祕密談判線,一直在「經濟崩壞」與「軍事臨界點」之間運作:伊朗已累積足以製造多枚核彈的濃縮鈾,以色列準備動武,而伊朗經濟幾乎無法再承受新的打擊。
隨著魯哈尼上台、札里夫出任外長,伊朗首次出現一組「懂美國、能溝通、想解除制裁」的談判班底。對美國而言,這代表制裁終於開始產出原本期待的成果,但同時也帶來新風險。如果過早鬆手,國際社會對制裁的配合可能迅速瓦解;如果繼續加壓,經濟戰爭已經出現邊際效益遞減,甚至可能反噬盟友與自身利益。
美國內部已經達到「最大槓桿點」。
伊朗石油出口下滑約六成,買家從二十多國縮到六國,資金被鎖在海外託管帳戶;汽車、金融、航運等產業幾乎被掏空。再往上疊加制裁,不但效果有限,還開始傷害盟國企業,削弱政治支持。制裁官僚的共識是:該把籌碼拿上談判桌了。
於是,美國設定極其克制的談判框架。目標不是「大和解」,而是技術性的軍控協議;第一階段只談「凍結」,而不是「拆除」。任何制裁鬆綁必須符合三個原則:與核議題直接相關、規模有限、可以隨時收回。這也是為什麼談判核心落在一個最乾淨、最具體的交換品上:解凍部分被鎖住的石油收入現金。
這個設計非常精準。讓伊朗拿到少量、可流動的美元,立刻緩解財政壓力,但金額不足以恢復經濟正常運轉,迫使德黑蘭必須遵守凍結承諾,並繼續談下去。從美國角度來看,這等於用「短期輸血」換取「核進度暫停」,而經濟生命線仍牢牢掌握在制裁體系手中。
最終成果是 2013 年 11 月的《聯合行動計畫》(JPOA)。伊朗同意凍結核計畫、處理高濃縮鈾庫存;美國解凍 42 億美元資金,暫停汽車產業制裁,並允許民航維修。這不是終局協議,而是一個精心設計的「冷凍狀態」。
章節結尾點出這個安排的真正本質。對制裁技術官僚而言,JPOA 的價值不在於伊朗拿到什麼,而在於兩件事同時被凍住:核計畫被凍住,經濟也被凍住。伊朗暫時止血,但沒有復原;時間被買下來,戰爭風險被壓低,而談判仍握在美國手中。Chapter 20: “The World Has Avoided Another War”
第20章:「世界再度避免了一場戰爭」(Chapter 20: “The World Has Avoided Another War”)
經濟戰爭確實逼出了核協議,但「解除制裁」比「施加制裁」困難得多,而 JCPOA 是在高度政治不穩定、金融體系恐懼與妥協極限下誕生的成果。
一開始先給出一個關鍵定位。對財政部與制裁技術官僚來說,JPOA 既是終點也是起點。終點在於,歷時七年的經濟戰爭已經成功凍結伊朗核計畫,沒有發射一顆飛彈;起點則在於,如何「真的讓制裁鬆動」,卻不讓整個體系失控。這是一條從來沒有人走過的路。
實務上,美國很快發現一個殘酷現實,制裁一旦被內化為全球金融體系的風險意識,就算美國說「可以」,銀行也不敢動。理論上,伊朗可以取得 42 億美元的解凍資金;現實上,幾乎沒有銀行願意碰這筆錢。多年來的天價罰款與刑責風險,已經讓「伊朗業務」成為金融圈的禁忌。最後,美國只能找到一家規模不大、在瑞士、願意在政府背書下冒險的銀行,才讓第一筆錢勉強動起來,但依然卡在用途審查與轉帳風險。
對伊朗而言,美國承諾的是「自由資金」;對銀行而言,這筆錢仍可能涉及恐怖組織、洗錢與刑責。雙方對「解凍」的理解,從一開始就不一致,也為後續摩擦埋下伏筆。
共和黨全面反對核談判,公開向伊朗示警協議可能被下一任總統推翻,這不只削弱談判可信度,也直接嚇退國際企業。即便行政部門說「合法」,市場仍擔心「明年就變非法」。在這樣的氛圍下,歐洲與亞洲企業都極度保守。
政治現實迫使歐巴馬政府在最終談判中自我設限,只能承諾解除「核相關的次級制裁」,而保留美國本土禁運。結果是美國用經濟武器打下來的戰果,未來的經濟利益卻主要留給歐洲與亞洲企業。
這不只是商業問題,也是戰略問題。一旦美國企業被排除在伊朗經濟之外,未來若伊朗違約,美國對經濟的直接控制力反而更弱。
在這種高度受限的空間中,談判逐漸變成情緒與象徵的拉鋸。最後階段甚至淪為「清單交易」,雙方在 PowerPoint 上逐條討論哪些名字可以從制裁名單拿掉,而沒有人真的知道實質影響。最終,JCPOA 的達成,靠的不是宏大的設計,而是臨門一腳的政治妥協。
在實質層面,JCPOA 確實大幅倒退伊朗的核能力。濃縮鈾減少 98%,離製造核彈的時間從數月拉長到至少一年,並接受高強度監督。從軍事風險管理來看,這是明確的勝利。
在政治層面,協議勉強過關,國會支持度極低,先天帶著不穩定性。支持它的,不是壓倒性共識,而是剛好足以避免被否決的人數。
不論你怎麼評價 JCPOA 的長期結果,有一件事無可否認,美國的經濟戰爭成功了。它改變了一個敵對國家的內部政治計算,迫使其坐上談判桌,並在不開戰的情況下,實質凍結了核威脅。
當制裁成為一種結構性力量,而解除制裁卻缺乏政治與制度支撐時,勝利本身,可能也是下一場衝突的起點。
Chapter 21: Black Magic第21章:黑魔法(Chapter 21: Black Magic)
伊朗制裁的成功,並不是因為制裁「被解除」,而是因為制裁已經深層改寫了全球金融體系的風險邏輯,強大到連美國自己都無法完全逆轉。
無論支持或反對伊朗核協議的人,其實都同意一件事:制裁確實有效。爭論的差別只在於「有效之後該不該放手」。這本身就顛覆了過去數十年的主流觀點。過往學界與政策圈普遍認為制裁只是象徵動作,成功率極低,既無法逼迫政權改變行為,也往往傷害平民。
轉折點來自一群「外行人」。Levey 與 Szubin 不是外交官,而是懂法律、懂合規、懂企業風險判斷的人。他們真正的創新不在於制裁條文本身,而在於重新理解全球化下的經濟節點:美元結算、跨境銀行、金融訊息系統、保險、航運,這些地方才是權力真正集中之處。只要掌控這些節點,就能在沒有聯合國全面授權的情況下,迫使整個世界配合。
國會在這個過程中扮演了關鍵卻矛盾的角色。一方面,國會的強硬立法讓「次級制裁」變得可信,逼迫外國銀行與企業在美國與伊朗之間選邊站。另一方面,正是國會的強硬,讓後續解除制裁、設計彈性方案變得極為困難。同一股力量,既成就了制裁,也鎖死了解除制裁的空間。
章節的核心概念是「黑魔法」。美國官員自己都沒預料到,像「讓伊朗繼續賣油,卻拿不到錢」這種做法真的能運作。超過一千億美元被困在海外託管帳戶,伊朗表面仍在市場上,實際卻被抽乾血液。這種政策在事前聽起來近乎幻想,但成功之後,反而鼓勵政策制定者繼續實驗,將經濟戰推向前所未有的強度。
然而,真正的諷刺在後半段浮現。當制裁成功到讓市場「內化恐懼」,解除制裁就不再是政府說了算。
銀行與企業已經被訓練成只要聽到「伊朗」就自動踩煞車。即便核協議生效,即便國務卿親自保證,即便法律允許,金融機構仍然拒絕回去。理由很簡單:政治不確定性、未來政府翻案的風險、司法部的獨立執法,任何一項都可能讓銀行付出數十億美元代價。
這一幕在倫敦達到高潮。Kerry 親自向歐洲大銀行喊話,試圖說服他們「伊朗已經安全」。結果銀行真正關心的不是條文,而是一句話:「如果下一任總統是川普,怎麼辦?」
同一天,Levey 本人公開反對重返伊朗,明確表示企業有責任自行管理風險,而不是聽政府喊口號。
章節最後點出一個沉重結論,美國不只是對伊朗發動了一場經濟戰,而是無意間重塑了全球金融體系的運作方式。這套系統一旦建立,就不再完全受政府控制。制裁可以被宣布解除,但風險認知、合規文化與市場自我約束,不會自動消失。
換句話說,這場經濟戰爭贏得太徹底了。徹底到連勝利者自己,都無法輕易回到戰前的世界。
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